Η μέθοδος και οι μηχανισμοί υλοποίησης των μεταρρυθμίσεων

Του Γεώργιου Γεωργακόπουλου

Οι μεταρρυθμίσεις αποτυγχάνουν (ακόμα και όταν υφίσταται η πολιτική βούληση) γιατί αναπαράγουν το ίδιο λάθος και αυτό σε όλο το εύρος της δημόσιας διοίκησης.

Γιατί αυτό που βλέπουν οι εταίροι μας εμείς δεν το θεωρούμε λύση;

Αναφέρω παραδειγματικά:

Ε. Επιτροπή Απρίλιος 2012[1]: «η μεταρρύθμιση της Ελλάδας πρέπει να ξεκινήσει με τον εκσυγχρονισμό της ελληνικής δημόσιας διοίκησης η οποία επί του παρόντος, πάσχει από έλλειψη ικανότητας… Η πολυπλοκότητα και η αδιαφάνεια σε όλα τα επίπεδα δημιουργούν δυνατότητες για διαφθορά που υπονομεύουν την εμπιστοσύνη των πολιτών στο σύστημα και διαβρώνουν την αποτελεσματικότητά του…Απαιτείται ριζική μεταρρύθμιση των δομών και των μεθόδων εργασίας των ελληνικών δημόσιων υπηρεσιών…».

ΟΟΣΑ 2011[2]: «η υλοποίηση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων εξαρτάται ως επί το πλείστον από την εύρυθμη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης. Ενδεχόμενη αποτυχία της εφαρμογής μιας μεγάλης και ολοκληρωμένης μεταρρύθμισης της δημόσιας διακυβέρνησης στην Ελλάδα είναι πιθανό να θέσει σε κίνδυνο τις ευρύτερες μεταρρυθμίσεις που απαιτούνται προκειμένου να εισέλθει και πάλι η χώρα σε τροχιά βιώσης ανάπτυξης».

Ενώ για τους εταίρους μας είναι προφανές ότι είναι αδύνατο να υλοποιήσεις οποιαδήποτε μεταρρύθμιση εάν δεν διαθέτεις τους απαιτούμενους μηχανισμούς, εμείς συνεχίζουμε να θεωρούμε ότι μπορούν να γίνουν χωρίς καμία ουσιαστική παρέμβαση για την δημιουργία μιας επιτελικής διοίκησης.

Όμως είναι κάτι παραπάνω από προφανές ότι η πολυπλοκότητα των προβλημάτων όλο και αυξάνει απαιτώντας μια υψηλή και διαρκώς αυξανόμενη τεχνικότητα στην άσκηση δημοσίων πολιτικών. Ένα κράτος με χαμηλή διοικητική ικανότητα σε συνδυασμό με την έντονη παρεμβατικότητα του πολιτικού πεδίου επί της διοίκησης, στην περίπτωση της Ελλάδας, δεν διαθέτει καμία δυνατότητα παρέμβασης στο κοινωνικο-οικονομικό γίγνεσθαι. Κατά συνέπεια το ερώτημα παραμένει. Με ποια δημόσια διοίκηση θα βγεί η χώρα από την κρίση;

Η μεταρρύθμιση της ΠΦΥ: ίδιες πρακτικές ίδια αποτελέσματα

Η αντιμετώπιση της πολυδιάσπασης των κλάδων υγείας των ταμείων κοινωνικής ασφάλισης αλλά και του χώρου της ΠΦΥ αποτελεί μια αναγκαιότητα στο χώρο της υγείας εδώ και δεκαετίες. Στα εν λόγω προβλήματα προσπαθήσαμε να απαντήσουμε ιδρύοντας τον ΕΟΠΥΥ με στόχο να οικοδομήσει και να λειτουργήσει το δίκτυο της ΠΦΥ και να ελέγξει τις δαπάνες. Όμως αμέσως μετά την ίδρυσή του διαπιστώσαμε ότι δεν είναι ικανός να φέρει εις πέρας μιας τέτοιας εμβέλειας επιχείρηση.

Και ενώ ο ΕΟΠΥΥ εδώ και δύο χρόνια από την ίδρυσή του δεν έχει αναλάβει την παραμικρή ενέργεια για την λειτουργική ενοποίηση του χώρου της ΠΦΥ (πως θα μπορούσε άλλωστε αφού δεν κατάφερε να παρέμβει αποτελεσματικά στο άλλο κομμάτι των αρμοδιοτήτων του, δηλαδή στην συγκράτιση και στον έλεγχο των δαπανών) και ενώ ταυτόχρονα το ίδιο το Υπουργείο δεν ανέλαβε καμία προσπάθεια για την ενίσχυση της επιτελικής του ικανότητας, ξεκίνησε μια νέα ‘’μεταρρύθμιση’’ αγνοώντας εκ νέου το θεμελιώδες, την αντιμετώπιση της διοικητικής και οργανωτικής ανεπάρκειας του συστήματος.

Ξανά: γιατί οι εταίροι μας βλέπουν το αυτονόητο ενώ εμείς όχι;

Στα τέλη Νοεμβρίου του 2012 η Task Force υπέβαλε στην ηγεσία του Υπουργείου Υγείας ένα σχέδιο δράσης για τον ΕΟΠΥΥ του οποίου οι προτάσεις συμπυκνώνονται στο εξής: για να μην μείνουν οι νόμοι στα χαρτιά πρέπει πρωτίστως να αντιμετωπιστεί η διοικητική και οργανωτική ανεπάρκεια του ίδιου του οργανισμού ώστε να καταστεί ικανός να υλοποιήσει τους στόχους. Συγκεκριμένα, μεταξύ άλλων, πρότειναν:

να δημιουργηθεί μια ικανή ομάδας διοίκησης: Η Task Force πρότεινε την πρόσληψη μιας ομάδας μάνατζερ (6 από το εξωτερικό και 9 από την Ελλάδα) με σκοπό την αναδιοργάνωση του οργανισμού (εμείς βεβαίως εμμένουμε στη μονοπρόσωπη διοίκηση με στελέχη ξένα προς το χώρο της υγείας τα οποία αλλάζουμε σε συνεχή βάση).

να αποκτήσει ο οργανισμός ένα σύστημα χρηματοοικονομικών πληροφοριών (κάτι που θα τον καταστήσει ικανό να διαχειρίζεται τις δαπάνες και τα έσοδα του), καθώς και αξιόπιστα συστήματα πληροφορικής: (όσο και αν ακούγεται απίστευτο, σήμερα, ο ΕΟΠΥΥ δεν διαθέτει ολοκληρωμένο πληροφοριακό σύστημα).

Καμία όμως σχετική ενέργεια δεν επακολούθησε έκτοτε.

Περί μεθόδου

Για την ενοποίηση του χώρου της ΠΦΥ εκπονήθηκαν 3 νέες μελέτες, οι οποίες αν και διαφέρουν σε πολλά σημεία μεταξύ τους τέθηκαν και οι τρεις σε διαβούλευση.

Όμως τι αποτέλεσμα θα φέρει η εν λόγω διαβούλευση αφού ουδείς έχει κληθεί να απαντήσει με συγκεκριμένο τρόπο επί συγκεκριμένων ερωτημάτων; Για να έχει νόημα η διαβούλευση θα έπρεπε το ίδιο το Υπουργείο (η αρμόδια διεύθυνση) να έχει καταθέσει τις απόψεις του επί όλων των βασικών προβλημάτων του χώρου της ΠΦΥ επί των οποίων να ζητά την άποψη των θεσμικών του εταίρων.

Αναφέρω παραδειγματικά:

Ποια είναι τα κριτήρια με τα οποία θα γίνει η αναδιάταξη των ανθρώπινων και τεχνολογικών πόρων του συστήματος, ώστε να διασφαλίζεται η παραγωγική λειτουργία των μονάδων και η κάλυψη των αναγκών των πολιτών;
Πως πρέπει να οργανωθεί το σύστημα παραπομπών και να αντιμετωπιστεί η απουσία συστήματος προσανατολισμού των πολιτών στο σύστημα υγείας, καθώς και η ανάσχεση του κύματος της ζήτησης προς τα νοσοκομεία;
Πως θα οργανωθεί η διαχείρηση των χρονίων νοσημάτων;
Πως θα οργανωθεί η ανάπτυξη προγραμμάτων πρόληψης και εθνικών δράσεων προσυμπτωματικού ελέγχου;

Μόνο μία τέτοιου είδους διαβούλευση θα είχε νόημα και θα μπορούσε να επιφέρει προστιθέμενη αξία.

Περί εξειδίκευσης των προτάσεων

Οι προαναφερόμενες μελέτες αποτελούν το πρώτο στάδιο της προσέγγισης. Πρόκειται για κείμενα στρατηγικής όπως λέμε στη διοικητική γλώσσα. Το σημαντικό είναι τα επόμενα κείμενα τα οποία όμως δεν έχουν παραχθεί ακόμη. Δηλαδή τα σχέδια δράσης με τα οποία να εξειδικεύεται η προσέγγιση για κάθε επιμέρους πρόβλημα (ανέφερα παραπάνω ορισμένα από τα βασικότερα) που πρέπει να αντιμετωπιστεί, με τα βήματα που πρέπει να ακολουθηθούν, την ιεράρχιση των παρεμβάσεων, τους μηχανισμούς που θα φέρουν την ευθύνη της υλοποίησης, καθώς και τους μηχανισμούς παρακολούθησης και αξιολόγησης.

Και ενώ δεν έχουμε παράξει τα εν λόγω σχέδια δράσης και ενώ δεν έχουμε βελτιώσει την επάρκεια του διοικητικού μηχανισμού έχει εξ’αρχής τεθεί ένα εξαιρετικά ασφυκτικό χρονοδιάγραμμα υλοποίησης.

Η ατέρμονη αναπαραγωγή του λάθους: μεταρρυθμίσεις χωρίς μηχανισμούς υλοποίησης

Η μεταρρύθμιση πολύπλοκων συστημάτων απαιτεί εξαιρετικά ισχυρούς, σταθερούς και εξειδικευμένους διοικητικούς μηχανισμούς και μακροχρόνια προσπάθεια. Αρκεί να σκεφτεί κάποιος το εύρος και την πολυπλοκότητα των θεμάτων που πρέπει να διευθετηθούν προκειμένου να ολοκληρωθεί η προσπάθεια μεταρρύθμισης του χώρου της ΠΦΥ (πέραν των όσων αναφέρθηκαν προηγουμένως αναφέρουμε π.χ. διευθέτηση του εργασιακού καθεστώτος των ιατρών της ΠΦΥ, θεσμοθέτηση ή μη του οικογενειακού ιατρού, σχέση της ΠΦΥ με τους ιδιώτες ιατρούς, θέματα αποζημίωσης, ιατρικού φακέλου, χρηματοδότησης του συστήματος κλπ). Πως να διασφαλίσεις την συνέχεια και την ολοκλήρωση μιας μεταρρύθμισης εάν δεν διαθέτεις μια σταθερή διοίκηση. Ένα ικανό και σταθερό συνομιλητή ο οποίος να δίνει το τόνο;

Συμπέρασμα: μια Σισύφεια προσπάθεια

Οι μεταρρυθμίσεις αποτυγχάνουν (ακόμα και όταν υφίσταται η πολιτική βούληση) γιατί αναπαράγουν το ίδιο λάθος και αυτό σε όλο το εύρος της δημόσιας διοίκησης. Οι πολιτικές σχεδιάζονται κατά κύριο λόγο στο επίπεδο των πολιτικών γραφείων των Υπουργείων, ενώ ο ρόλος της διοίκησης είναι κυρίως διαδικαστικός. Ουσιαστικά στη δημόσια διοίκηση της χώρας λειτουργούν παράλληλες δομές οι οποίες δημιουργούν ένα σημαντικό χάσμα μεταξύ πολιτικής ηγεσίας και υπηρεσιών. Με την αποχώρηση του εκάστοτε Υπουργού αποχωρούν μαζί του ο σχεδιασμός, η υλοποίηση και η ευθύνη των εμπλεκομένων. Και πάλι από την αρχή.

[1] Ανακοίνωση της Ε.Επιτροπής ’’Ανάπτυξη για την Ελλάδα’’, Βρυξέλλες, Απρίλιος 2012, σελ. 15

[2] OECD, ‘’Greece: Review of the Central Administration’’, 2011, σελ. 3.